Bloc 2 | Stratégies d’adaptation Cadre institutionnel et financement de l’adaptation

Auteur : Sebastian Weissenberger.

L’adaptation aux changements climatiques nécessitera des investissements considérables. D’ici 2030, les besoins en adaptation pourraient s’élever à 140-300 milliards de dollars par an, et d’ici 2050 à 280-500 milliards de dollars par an (UNEP, 2016). Aussi importants, que semblent ces montants, ils permettront d’éviter des dommages qui seraient encore plus coûteux en absence de mesures d’adaptation. Déjà aujourd’hui, les coûts occasionnés par les évènements hydrométéorologiques extrêmes (qui ne sont évidemment pas tous causés par les changements climatiques) se situeraient autour de 250-300 milliards de dollars par an (Swiss Re, 2021). D’ici le milieu du siècle, les coûts de l’augmentation du niveau de la mer et des tempêtes pourraient atteindre un billion de dollars annuellement pour les zones côtières (GCA, 2019). On estime ainsi que le ratio bénéfice-coût des actions d’adaptation se situe entre 2 à 1 et 10 à 1 (GCA, 2019). Par exemple, la mise en place de systèmes d’alertes qui avertissent les collectivités 24 heures à l’avance de tempêtes ou vagues de chaleur peuvent réduire de 30 % les dommages résultant de ces évènements ; un investissement de 800 millions de dollars par an dans des pays en développement pourraient éviter des coûts de 3 à 16 milliards de dollars par an (GCA, 2019).

Ce financement provient majoritairement de fonds publics, à différentes échelles, municipale, régionale, nationale, en partie de fonds privés, parfois aussi d’ONG. Plusieurs instruments financiers ont été créés pour soutenir les pays les moins riches ; certains s’inscrivent dans les accords internationaux, dont la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) et les traités en découlant, soit le protocole de Kyoto et l’accord de Paris. En parallèle, il existe d’autres mécanismes de financement qui ne sont pas directement reliés à la CCNUCC et qui sont souvent reliés à la Banque mondiale ou aux banques de développement régionales.

Le financement de l’adaptation est souvent caractérisé comme le parent pauvre du financement climatique puisque la vaste majorité du financement va vers la réduction des émissions. Le financement de l’adaptation est actuellement nettement insuffisant par rapport aux besoins. En 2015–2016, le financement public de l’adaptation était de 22 milliards de dollars, dont 7,4 milliards de financement multilatéral (CPI, 2019). Le manque de financement renvoie aussi à la question de la responsabilité de certains pays et de certains acteurs privés pour les dommages et préjudices liés aux changements climatiques et ce que cette responsabilité pourrait impliquer.

4.1 Véhicules financiers pour l’adaptation

Il existe plusieurs fonds multilatéraux qui visent exclusivement ou en partie l’adaptation aux changements climatiques. Les grandes institutions financières internationales sont généralement impliquées dans leur gestion. La plus importante est la Banque Mondiale, créée en 1944 lors de la conférence de Bretton Woods, en même temps que le Fonds Monétaire International (FMI). Son objectif est la réduction de la pauvreté. Les considérations environnementales s’y sont introduites vers la fin des années 1980 (Goldman, 2005).

Une autre institution est le Fonds pour l'environnement mondial (FEM, anglais Global Environment Facility ou GEFL), créé en 1992 à l’occasion du Sommet de la Terre de Rio en 1992 pour promouvoir le développement durable dans les pays pauvres (Barbut, n.d). Il sert de véhicule de financement pour les conventions de Rio, dont la CCNUCC. Il est formellement indépendant de la Banque Mondiale, mais maintient des liens étroits avec celle-ci.

Les Fonds d’Investissement Climatique, créés par le G8 et le G20 en 2008, sont des instruments financiers visant à favoriser la transition vers la sobriété énergétique, à travers le Fonds de Technologies Propres, et la résilience climatique, à travers le Fonds Climatique Stratégique. Ce dernier a notamment financé le Programme Pilote contre les Chocs Climatiques.

En parallèle, il existe des fonds climatiques bilatéraux, qui ne seront pas décrits en détail ici. On peut nommer entre autres Fonds National Brésilien sur le Changement Climatique, le Fonds Vert Sud-Africain, Le Fonds de Fiducie pour le Climat du Bangladesh, le Fonds Européen Régional de Développement, ou la Banque Verte de l’État de New York (Miller et Swann, 2019). Il y a aussi des fonds multilatéraux régionaux comme le Fonds pour les changements climatiques en Afrique créé par la Banque africaine de développement en 2014 et alimenté par du financement de pays européens ainsi que du Québec, qui finance des projets d’adaptation à petite échelle (BAD, 2022).

Il y a aussi certains fonds spécialisés privés, publics ou mixtes qui financent des aspects particuliers de l’adaptation (Miller et Swann, 2019). On peut citer par exemple le Climate Resilience and Adaptation Finance & Technology Transfer Facility (CRAFT), un fonds d’environ 500 millions de dollars, qui investit dans des compagnies qui offrent des solutions résilientes aux changements climatiques, comme les services météo, la modélisation des risques de catastrophes ou des semences résistantes à la sécheresse. Autre exemple, l’Acumen Africa Resilient Agriculture Fund (ARAF), est un fonds d’une cinquantaine de millions de dollars qui vise à améliorer la résilience des systèmes agricoles en investissant dans des micro-, petites et moyennes exploitations (Miller et Swann, 2019).

Les principaux fonds multilatéraux pour l’adaptation aux changements climatiques sont les suivants.

4.1.1 Fonds spécial pour les changements climatiques (FSCC)

Ce fonds a été mis en place sous la CCNUCC, lors de 6^ème (CdP-6), en 2000. Il est géré par le Fonds pour l’Environnement Mondial (FEM), de même que le Fonds pour les pays les moins avancés. Ses ressources proviennent des contributions volontaires des Parties¹ et s’investissent dans les domaines suivants (FEM, 2011a) :

• Adaptation.
• Transfert de technologie.
• Diversification économique pour les pays tributaires des combustibles fossiles.
• Énergie, transport, industries, agriculture et gestion des déchets.

Au sein du volet adaptation, la gestion intégrée des zones côtières et la gestion des risques de catastrophe climatique sont ciblés parmi d’autres secteurs. Les projets peuvent être soumis par des gouvernements ou par des ONG.

4.1.2 Fonds pour les pays les moins avancés

Ce fonds est lui aussi mis en place au titre de la CCNUCC. Il a été institué en 2001 lors de la CdP-7 et il est également géré par le FEM. Comme son nom l’indique, ce fonds s’adresse aux 49 pays les moins avancés (en 2011), catégorie distinguée selon trois critères : un faible revenu, de faibles actifs humains et un niveau élevé de vulnérabilité économique (FEM, 2011b). Ses ressources sont issues des contributions volontaires des Parties. Ce fonds a principalement pour objectif de financer la préparation et la mise en œuvre des Plans d’Action Nationaux d’Adaptation (PANA). Entre 2001 et 2020, le fonds a versé 1,7 milliard de dollars à des projets ayant bénéficié à plus de 50 millions de personnes (La Libre, 2021).

4.1.3 Fonds sur l’adaptation

Ce fonds, aussi nommé Fonds d'adaptation au changement climatique (FACC), a été créé sous l’égide du protocole de Kyoto lors de la CdP 7 à Marrakech en 2001 et est entré en fonction en 2007. Son objectif est de financer des programmes et projets de développement et d’adaptation au changement climatique, dans les pays en développement (mais pas uniquement les pays les moins avancés, pour lesquels le Fonds pour les pays les moins avancés a été créé lors de la même CdP).  Il repose sur un mode de fonctionnement original qui permet aux pays en développement de détenir une majorité dans le système de gouvernance, de disposer d’un accès direct au Fonds sans avoir besoin de passer par la Banque Mondiale. Par ailleurs, ce Fonds n’est pas dépendant des pays riches du fait de son mode de financement unique et novateur. Enfin, il repose sur un postulat de départ qui est la recherche de consensus et non pas le recours au vote.

La gouvernance du fonds sur l’adaptation est dominée par les pays en développement, ce qui est une première dans l’histoire des institutions financières de développement. Ce fonds est financé par un prélèvement de 2 % sur les activités des projets MDP (Mécanismes de Développement Propre), auquel s’ajoutent les contributions des donateurs. Ce financement par le MDP représente un grand avantage pour le fonds sur l’adaptation, puisqu’il lui assure un revenu garanti, évidemment dans la mesure où les marchés du carbone génèrent des revenus, ce qui n’a pas toujours été le cas du système d’échange de l’Union Européenne.

Lors de ses premières dix années d’existence, le fonds a financé 73 pays pour un total de 462 millions de dollars dans des domaines divers, incluant la sécurité alimentaire, la gestion des zones côtières, l’agriculture, la réduction des risques de désastre, le développement rural et la foresterie (AF, 2021).

4.1.4 Fonds d’investissement climatique

À la différence des trois fonds décrits précédemment, le fonds d’investissement climatique ne découle pas de la CCNUCC, il a été créé par le G8 et le G20 en 2008. Il est administré par la Banque Mondiale et les banques multilatérales de développement. Il est composé de deux fonds distincts :

1. Fonds pour les technologies propres
2. Fonds climatique d’investissement stratégique, regroupe trois programmes :
   • Programme pilote de protection contre les chocs climatiques (angl. Pilot program on climate resilience ou PPCR)
   • Programme d’investissement forestier
   • Programme de valorisation à grande échelle des énergies renouvelables

Le PPCR est un programme de 1,2 milliards de dollars qui vise à développer et mettre en œuvre des programmes d’adaptation dans 28 pays pilotes pour renforcer leur résilience climatique. Les programmes proposés par les pays peuvent contenir des mesures pour le renforcement institutionnel, pour l’amélioration des systèmes de surveillance et mesure et les services climatiques, ainsi que des mesures visant à réduire la vulnérabilité de la population et des infrastructures.

4.1.5 Fonds vert pour le climat (Green Climate Fund)

Le Fond vert pour le climat est le plus important véhicule financier d’adaptation climatique. Sa création a été proposée à la CdP-15 de Copenhague en 2009 et décidée lors de la CdP-16 à Cancun en 2010. Le fonds a été officiellement lancé à l’occasion de la CdP-17 à Durban en 2011. Son siège est à Songdo-Incheon en Corée du Sud. Il est administré par un conseil paritaire pays développés – pays en développement de 24 membres. Une série d’organismes seront habilités à distribuer les fonds du fonds vert pour le climat. La cible de financement est de 100 milliards de dollars par an qui seraient mis à disposition des pays en développement.

Pendant longtemps, le Fond vert pour le climat est resté une « coquille vide » pour reprendre l’expression du Monde et des Échos (Allix, 2012 ; Cossardeaux, 2011). Au début de l’année 2013, deux ans après son lancement officiel, le fonds n’était même pas assez doté pour couvrir ses coûts administratifs de 7,5 millions dollars (Schalatek et al., 2012). En 2021, la dotation du fonds atteignait environ 10 milliards de dollars, le dixième de la cible annoncée pour 2020 (GCF, 2021). Le manque de financement avait incité Ban Ki-Moon, alors secrétaire général des Nations unies à mettre sur pieds en février 2010 un Groupe consultatif de haut niveau sur le financement de la lutte contre le changement climatique, qui n’avait cependant pas pu identifier de source de financement.

En date de 2021, le Fonds vert pour le climat finançait presque 200 projets. Bien que plus de 60 institutions de pays en développement soient accrédités auprès du Fonds vert pour le climat, la majorité du financement était administré par des institutions internationales comme la Banque Mondiale ou le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) (Brown et Alayza, 2021). Au-delà du volet adaptation, le Fond vert pour le climat joue un rôle central dans l’architecture du financement des politiques climatiques (atténuation et adaptation). Lors du premier plan stratégique 2015-2018, la répartition était à peu près égale, 54% pour des projets d’adaptation et 46% pour des projets de mitigation (GCF, 2019).

4.2 La question des pertes et préjudices

« Les pertes réfèrent à des choses qui sont perdues pour toujours et qu’on ne peut pas ramener, comme des vies humaines ou des espèces disparues, tandis que les préjudices réfèrent à des choses qui sont endommagées, mais qui peuvent être réparées ou restaurées, comme des routes ou berge. » Saleemul Huq, dans Pidcock et Yeo, 2017 (trad. libre)

La question des « pertes et préjudices » (angl. loss and damage) est un sujet âprement discuté depuis le début des négociations climatiques au début des années 1990. L’introduction d’un mécanisme permettant le dédommagement des petits pays insulaires et océaniques avait été proposée par l’Alliance des petits États insulaires (AOSIS), créée pour l’occasion, dès 1991 pour la CNUCC, mais avait finalement été rejetée (Pidcock et Yeo, 2017). Ce n’est que lors de la CdP-13 à Bali que la question des pertes et préjudices a été de nouveau introduite dans les négociations internationales (Boyd et al., 2021). Le plan d’action de Bali appelle à se préoccuper des pertes et préjudices associés aux changements climatiques dans des pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets adverses des changements climatiques (Conférence des Parties, décision 1/CP.13).

C’est lors de la CdP-19 à Varsovie en 2013 que le Mécanisme international de Varsovie pour les pertes et préjudices a été créé, en admettant que les pertes et dommages subis comme conséquences des changements climatiques dépasseront ce qui peut être atténué par les mesures d’adaptation. Le mécanisme inclut du langage favorisant la concertation, l’acquisition de connaissance, l’action et le soutien, y compris financier, mais, nuance cruciale, ne fait aucune référence à la responsabilité et des compensations pour les pertes et préjudices. C’était là une condition pour que les pays industrialisés, et en particulier les États-Unis, acquiescent à ce mécanisme. Le Mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques est inscrit dans l’accord de Paris, dont il constitue l’article 8. Le rapport de la CdP-21 de Paris exclut formellement la question de responsabilité ou d’indemnisation : « [La Conférence des Parties] convient que l’article 8 de l’Accord ne peut donner lieu ni servir de fondement à aucune responsabilité ni indemnisation » (Décision 1/CP.21, Par. 51) (UNFCCC, 2016). Certains acteurs voient cependant cette inclusion des pertes et préjudices comme une étape importante et caractérisent l’article 8 comme le « troisième pilier » de l’accord de Paris, en plus de la mitigation et de l’adaptation (Kreienkamp et Vanhala, 2017).

Le mécanisme de Varsovie possède un comité exécutif depuis la CdP-20 à Lima, qui coordonne le centre d’échange et d’information sur le transfert des risques de Fidji, établi en 2017 lors de la CdP-23 à Fidji, et qui vise à centraliser toute l’information relative aux risques climatiques et aux assurances (Comex, 2018). La création d’un fonds pour les pertes et dommages a été conclue en 2023 lors de la CdP-27 à Dubai (WEF, 2023), après des discussions initiales à l’occasion de la CdP-26 à Glasgow. Certains pays, incluant les Émirats Arabes Unis et l’Écosse, hôte des deux CdPs en question, ainsi que l’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Union Européenne, les États-Unis et le Japon ont déjà promis des sommes pour ce fonds (Jessop et Volcovici, 2021 ; Serdeczny et al., 2021; WEF, 2023).

4.3 Perspectives

Le financement de l’adaptation est une pièce angulaire de l’accord de Paris et déterminera en quelle mesure les pays en développement, mais aussi les pays développés, seront en mesure de faire face aux défis posés par les changements climatiques dans le futur. En même temps, il est de plus en plus évidement que des pertes et préjudices causés par les changements climatiques seront inévitables, quoiqu’il advienne des efforts de mitigation et d’adaptation. En ce sens, le financement des pertes et préjudices devient le troisième pilier de l’action climatique.

Le financement climatique actuel est surtout dirigé vers la mitigation et la transition vers des sociétés faibles en carbone, mais seulement un faible pourcentage est aiguillé vers l’adaptation et le principe de dédommagement pour les dommages et préjudices est encore loin d’être universellement accepté.

Le financement climatique actuel est insuffisant. Selon l’OCDE, il se situerait autour de 75 milliards de dollars pour l’exercice 2017–2018, dont 58 milliards de fonds publics (Pandit Chhetri et al., 2021). Selon Oxfam (2020), le financement ne serait que d’environ 60 milliards de dollars pour le même exercice. Seulement le quart de ces montants sont alloués à l’adaptation, et une partie importante ne l’est que sous forme de prêts.

La nature de ce qui constitue du financement climatique est difficile à cerner, puisqu’il est difficilement dissociable du financement du développement et d’autres formes de financement international. Sous l’accord de Paris (Art. 9.3), les gouvernements se sont mis d’accord que le financement international pour le climat devrait être nouveau et additionnel (principe de l’additionnalité), mais dans les faits, il existe peu de règles précises sur les montants qui peuvent être inclus ou non dans les 100 milliards de dollars annuels du fonds vert pour le climat (Weikmans et Roberts, 2019).

La question d’où devraient provenir les 100 milliards du fonds vert pour le climat reste encore en grande partie non résolue. Les contributions des pays grands émetteurs historiques et actuels est encore insuffisante. Le groupe consultatif de haut niveau sur le financement de la lutte contre le changement climatique, ainsi que d’autres acteurs, ont proposé une taxe sur les transactions financières, la fameuse taxe Tobin, qui n’avait d’ailleurs pas été proposée pour régler des problèmes environnementaux, mais plutôt pour freiner la spéculation financière. Une taxe de seulement 0,075 % sur les transactions financières générerait environ 500 milliards de dollars par an (Epstein, 2011), largement assez pour alimenter le fonds vert pour le climat et d’autres initiatives.

En attendant une taxe Tobin hypothétique, les acteurs étatiques et privés doivent trouver d’autres sources de financement pour les actions d’adaptation. Il peut s’agir de taxes ou d’emprunts publics. Un exemple de taxe est le prélèvement pour l’environnement et l’adaptation climatique (Environment and Climate Adaptation Levy) de 10% prélevée depuis 2017 par le gouvernement de Fiji sur des objets de luxe come les yachts et les revenus des riches (GCA, 2019). Un exemple d’emprunt est l’emprunt « Miami Forever » lancé par la ville de Miami pour financer des mesures de protections côtière et contre les inondations à hauteur de 400 millions de dollars (Smiley, 2017).

Le secteur privé devra évidemment aussi investir en adaptation. Ainsi, la compagnie de cargo et de logistique Maersk a commencé à modifier son réseau portuaire planétaire afin de le rendre plus résilient aux impacts des changements climatiques (Moller-Maersk, 2018). De son côté, la compagnie Bloomberg a décidé de déplacer un de ces centres de données vers l’intérieur de l’État de New York après l’ouragan Sandy en 2012 (GCA, 2019). Ce dernier exemple illustre aussi un des risques financiers liés à l’adaptation du secteur privé, qui est la fuite de capital de zones à risques, qui peut priver les zones côtières de capitaux essentiels.

La question des dommages et préjudices demeure une pomme de la discorde entre les pays en développement et les pays grands émetteurs historiques, étant donné les implications financières imposantes pouvant découler d’une reconnaissance de la responsabilité historique. Il n’est ainsi pas surprenant que 44 % des contributions déterminées à l’échelle nationale (CDN) des petits États insulaires en développement font mention des pertes et préjudices, mais aucun pays de l’Annexe 1, c’est-à-dire les pays industrialisés (Kreinkamp et Vanhala, 2017).

Références

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